نظام قانونی سرمایه‌گذاری در صنعت نفت، گاز و پتروشیمی ایران با دو رویکرد اصلی طراحی شده است: یکی رویکردهای دائمی که چهارچوب‌های قانونی ثابت و بلندمدتی را برای جذب سرمایه‌گذاری ایجاد می‌کنند، و دیگری قوانین موقتی که به منظور پاسخگویی به شرایط خاص و نیازهای فوری کشور تدوین می‌شوند. با تحلیل این دو رویکرد، می‌توان به درک جامعی از فرصت‌ها و چالش‌های سرمایه‌گذاری در بخش بالادستی صنعت نفت دست یافت. وکلای مجرب موسسه‌ی حقوقی لیبرالا با دانش و تجربه‌ی گسترده‌ی خود، آماده‌اند تا در تمامی مراحل سرمایه‌گذاری در این حوزه شما را یاری کنند.
در این نوشتار به تحلیل رویکرد نظام قانونی ایران در حوزه‌ی سرمایه‌گذاری در بخش بالادستی صنعت نفت خواهیم پرداخت. این تحلیل شامل بررسی دو رویکرد اصلی است: یکی رویکردهای دائمی که چهارچوب‌های قانونی ثابت را ایجاد می‌کنند و دیگری قوانین موقتی که برای پاسخ به نیازهای خاص کشور به کار می‌روند. امیدواریم با این بررسی، درک بهتری از فرصت‌های سرمایه‌گذاری در این بخش برای شما فراهم کنیم. وکلای مجرب موسسه‌ی حقوقی لیبرالا با تخصص و تجربه‌ی خود در این زمینه، آماده‌اند تا در هر مرحله از سرمایه‌گذاری به شما یاری رسانند.
قوانین دائمی ایران چگونه در جذب سرمایه‌گذاری نفت موثرند؟
در این بخش به تحلیل رویکرد قوانین دائمی ایران در جذب سرمایه‌گذاری در بخش بالادستی نفت خواهیم پرداخت. این رویکردها شامل سه حوزه اصلی است:
نخست، رویکرد مبتنی‌بر قانون اساسی است که اصول کلی و بنیادی را برای فعالیت‌های اقتصادی تعیین می‌کند. این اصول، جهت‌گیری‌های کلان برای توسعه اقتصادی کشور را مشخص می‌کنند.
دومین رویکرد، قانون جذب و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی است که به‌طور خاص بر تسهیل ورود سرمایه‌های خارجی به کشور و ارائه‌ی حمایت‌های لازم به سرمایه‌گذاران تمرکز دارد.
سومین رویکرد، مقررات مختص بخش نفت و گاز است که به‌طور مستقیم به صنعت نفت مرتبط می‌شوند و هدفشان ایجاد چهارچوبی منسجم و شفاف برای جذب سرمایه‌گذاری و توسعه پروژه‌ها در این حوزه است.
۱. رویکرد مبتنی‌بر قانون اساسی
قانون اساسی ایران همان‌گونه که در مقدمه‌‌اش ذکر شده است، انعکاس خواست‌های قبلی امت اسلامی است و به‌عنوان یک سند بنیادین، اصول و ارزش‌های اساسی نظام جمهوری اسلامی را تعیین می‌کند. در این قانون، اقتصاد به‌عنوان یک وسیله و نه یک هدف معرفی شده است و بر برنامه‌ریزی اقتصادی اسلامی تاکید می‌شود که بر اساس اصل رفع نیازهای اجتماعی و اقتصادی در جریان رشد و تکامل جامعه استوار است.
این رویکرد به‌وضوح به تمرکز و انباشت ثروت و همچنین سودجویی به‌عنوان ویژگی‌هایی که با نظام اقتصاد اسلامی متضادند، اشاره دارد. در واقع، توسعه اقتصادی در این نظام به‌منظور فراهم کردن زمینه‌ای مناسب برای بروز خلاقیت‌های انسانی و به‌عنوان یک وسیله برای بهبود شرایط زندگی در نظر گرفته شده است و نه به‌عنوان هدف نهایی.
علاوه‌بر این، نمی‌توان رویکرد استعمارزدایی ناشی از ملی شدن صنعت نفت و نگرانی‌های مرتبط با حضور موثر بیگانگان در ایران را نادیده گرفت؛ این نگرانی‌ها در کنار تلاش برای نفی هرگونه استبداد فکری و اجتماعی و انحصار اقتصادی، بر اهمیت تامین استقلال اقتصادی و سیاسی کشور تاکید دارند. به‌عبارتی، قانون اساسی بر ایجاد ساختاری اقتصادی تاکید می‌کند که ضمن حفظ استقلال کشور، زمینه‌های رشد و توسعه‌ی پایدار را نیز فراهم آورد؛ این اصول و اهداف در نهایت به‌دنبال تحقق عدالت اجتماعی و اقتصادی در جامعه‌ی ایرانی‌اند.
به‌موجب بند ۸ اصل ۴۳ قانون اساسی ایران، جلوگیری از سلطه‌ی اقتصادی بیگانه بر اقتصاد کشور به‌عنوان یکی از ضوابط اصلی اقتصاد تلقی شده است. این بند بر لزوم حفظ استقلال اقتصادی و جلوگیری از نفوذ بیگانگان در حوزه‌های اقتصادی تاکید دارد و به‌عنوان یکی از ارکان اساسی سیاست‌های اقتصادی جمهوری اسلامی ایران محسوب می‌شود.
متعاقب این اصل، در اصل ۴۴ قانون اساسی، کلیه‌ی صنایع بزرگ، صنایع مادر و معادن بزرگ به‌عنوان اجزای بخش دولتی شناخته شده‌اند و مالکیت بر آنها عمومی است و در اختیار دولت قرار داده شده است. این اصول، دولت را ملزم می‌سازند که منابع طبیعی و صنایع کلیدی کشور را تحت مالکیت و کنترل خود داشته باشد و بدین‌ترتیب، امکان تاثیرگذاری بیگانگان بر اقتصاد کشور کاهش یابد.
در پی اجرای این اصول، موج ملی کردن اموال متعددی که بر اساس تفسیر مجریان قانون ازجمله مصادیق فوق‌الذکر محسوب می‌شدند، به‌جریان افتاد؛ به‌عنوان مثال، در جریان رسیدگی به دعاوی اتباع آمریکا در دیوان داوری دعاوی ایران و آمریکا، مصادیق متعددی از سرمایه‌گذاری اتباع آمریکایی در صنایع و معادن بزرگ، به‌دلیل انطباق نداشتن با مالکیت دولتی، ملی تلقی شدند و غرامات مربوط به آنها پرداخت گردید.
اگرچه اصل ۴۴ در مقام بیان تقسیم‌بندی کلی اقتصاد ایران به سه بخش دولتی، خصوصی و تعاونی است، دلالت لفظی متن مذکور و همچنین شیوه ی اجرای آن به‌نحوی بوده که برخی از حقوقدانان بر این باورند که تاکید بر مالکیت دولتی بر صنایع و معادن، مانع از تحقق واقعی بخش خصوصی در اقتصاد کشور شده و به‌نوعی محدودیت‌هایی را برای سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی به وجود آورده است. این مسائل نشان‌دهنده‌ی چالش‌هایی‌اند که نظام قانونی سرمایه‌گذاری در صنعت نفت و گاز ایران با آنها مواجه‌اند.
صنایع نفت، اعم از بالادستی و پایین‌دستی، صراحتا جزو بخش انحصاری دولتی تلقی شده‌اند و برخی از حقوقدانان با بسط مفهوم اصل مذکور، به‌وضوح بخش خصوصی و تعاونی را از ورود به این حوزه منع کرده‌اند. این نگرش به‌ویژه درخصوص صنایع نفت که به‌عنوان یک بخش کلیدی و استراتژیک در اقتصاد کشور شناخته می‌شود، بر اهمیت حفظ کنترل دولتی و جلوگیری از نفوذ بخش خصوصی تاکید دارد.
علاوه‌بر این، اصل ۴۵ قانون اساسی که در مقام بیان شرکت‌های عمومی و در قالب فقهی انفال است، معادن را در اختیار حکومت اسلامی دانسته و تاکید می‌کند که باید طبق مصالح عامه و به‌موجب قوانین عادی از آنها بهره‌برداری شود. این اصل، بار دیگر بر ضرورت کنترل دولت بر منابع طبیعی تاکید می‌کند و نشان‌دهنده‌ی این است که معادن و منابع طبیعی باید به‌نفع جامعه و در راستای منافع عمومی مورد استفاده قرار گیرند.
شاید رویکرد مبهم ناشی از تفسیر موسع قوانین مذکور، جزئی از دلایل تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی بوده است. این قانون که با اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان در نهایت توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب گردیده است، متضمن تفصیل در مواردی است که عملا به‌موجب اصول ۴۳، ۴۴ و ۴۵ قانون اساسی مبهم و مجمل مانده بودند. به‌این‌ترتیب، این قانون تلاش می‌کند تا با تعیین چهارچوب‌های واضح‌تر و دقیق‌تر، زمینه‌ای برای تبیین حقوق و تکالیف بخش‌های مختلف اقتصادی فراهم آورد و در عین حال، به حمایت از توسعه‌ی پایدار در صنعت نفت و گاز کشور کمک کند.
به‌موجب اصل ۴۴ قانون اساسی، فعالیت‌های اقتصادی در جمهوری اسلامی ایران به سه گروه تقسیم شده‌اند.
بخش اول شامل فعالیت‌هایی است که عملا از حیطه‌ی مالکیت، تملک و سرمایه‌گذاری دولت خارج شده و مقرر گردیده است که سهام، سهم‌الشرکه، حق تقدم ناشی از سهام و سهم‌الشرکه، حقوق مالکانه، حق بهره‌برداری و مدیریت دولتی به بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی غیر دولتی واگذار گردند. این رویکرد، به‌ویژه در زمینه‌های اقتصادی، امکان مشارکت بیشتر بخش خصوصی را فراهم می‌آورد و بر لزوم تقویت حضور این بخش در اقتصاد تاکید دارد.
در بخش دوم، میزان مالکیت فعلی یا مالکیت متعاقب که ناشی از سرمایه‌گذاری مستقیم یا غیر مستقیم دولتی خواهد بود، محدود به سقف ۲۰ درصد تعیین شده است. این محدودیت به‌منظور حفظ استقلال و کارایی بخش خصوصی و نیز جلوگیری از انحصار در مالکیت دولتی بر منابع و صنایع کلیدی کشور در نظر گرفته شده است.
بخش سوم، به‌طور کامل سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت دولتی را شامل می‌شود. این بخش شامل موارد متعددی است که ازجمله‌ی آنها می‌توان به شرکت ملی نفت ایران، شرکت‌های استخراج و تولید نفت خام و گاز و معادن نفت و گاز اشاره کرد. این‌گونه تقسیم‌بندی‌ها در واقع به‌دنبال ایجاد توازن میان مالکیت عمومی و خصوصی در اقتصاد کشورند و به‌منظور تامین منافع عمومی و بهبود عملکرد اقتصادی، تعیین شده‌اند.
به‌موجب تبصره ذیل بند ج اصل ۲ قانون مذکور، شرایط سخت‌گیرانه‌ای برای فعالیت‌های خدماتی بخش غیر دولتی در حوزه‌ی فعالیت‌های بخش سوم مقرر گردیده است. به‌طور خاص، خرید خدمات مالی، فنی، مهندسی و مدیریت، به بنگاه‌های بخش دولتی محدود شده است. این آیین‌نامه بر اساس تصویب‌نامه مورخ ۱۳۸۸/۵/۱۷ به تصویب کمیسیون موضوع اصل ۱۳۸ قانون اساسی رسیده است و بر اساس آن، عملیات تهیه‌ی کالا یا خدمات در امور مربوطه با تشخیص بالاترین مقام اجرایی وزارتخانه یا موسسه‌ی دولتی و به شرط حفظ مالکیت صددرصدی دولت مجاز دانسته شده است. به‌نظر می‌رسد که مصوبه‌ی مذکور هیچ تسهیلاتی بیشتر از نص قانون ندارد.
علی‌هذا با ملاک قرار دادن تعریف قانونی عملیات بالادستی نفت به‌شرح نص جزء ۴ ماده ۱ و با لحاظ جزء ۴ همان ماده از قانون اصلاح قانون نفت مصوب ۱۳۹۰/۴/۲۱، عملا اکتشاف، حفاری، استخراج، بهره‌برداری از منابع، انتقال، ذخیره‌سازی و فروش نفت خام، میعانات گازی، گاز طبیعی، قیر طبیعی، پلمه سنگ‌های نفتی و ماسه‌های آغشته به نفت که به‌حالت طبیعی یافت شده‌اند یا طی عملیات بالادستی کشف می‌شوند، جزو تعریف موضوع بخش ۳ ماده ۲ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی محسوب می‌شود.
این امر باعث می‌شود که خدمات جانبی به صنایع بالادستی نفت، ازجمله مدیریت و نظارت بر تامین کالا، مواد صنعتی، آموزش و تامین نیروی انسانی، ایجاد و حفظ شرایط ایمنی، بهداشت و محیط زیست و نیز فعالیت‌های لازم جهت ایجاد ارتقا و انتقال فناوری برای پشتیبانی عملیات فوق، که نص قانون اصلاح قانون نفت جزو عملیات بالادستی نفت تلقی نموده، از شمول بنگاه‌های بخش ۳ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی خارج گردد. بدین‌ترتیب، محدودیت‌هایی درخصوص مشارکت بخش غیر دولتی در فعالیت‌های کلیدی نفت و گاز کشور برقرار شده است که می‌تواند تاثیرات قابل توجهی بر توسعه و کارایی این صنعت داشته باشد.
لذا در تجمیع موارد فوق باید اذعان داشت که کل عملیات بالادستی نفت، به جز موارد جانبی، مشمول مالکیت ۱۰۰ درصدی دولت خواهند بود. این به‌معنای آن است که کلیه‌ی فعالیت‌های اصلی در این بخش، نظیر اکتشاف، حفاری، استخراج و بهره‌برداری، تحت کنترل و مدیریت دولت قرار خواهند گرفت و بخش خصوصی از ورود به این فعالیت‌ها منع خواهد شد.
بااین‌حال، خدمات جنبی مرتبط با عملیات بالادستی به استناد تعریف گروه یک در ماده ۲ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، در حیطه‌ی فعالیت‌های بخش غیر دولتی قرار می‌گیرد. این خدمات جانبی شامل فعالیت‌هایی نظیر مدیریت و نظارت بر تامین کالا، ارائه‌ی خدمات فنی و مهندسی، آموزش نیروی انسانی و تامین شرایط ایمنی، بهداشت و محیط‌زیست می‌شوند.
این تقسیم‌بندی به‌نوعی توازن میان نقش دولت و بخش غیر دولتی در صنعت نفت را حفظ می‌کند و به بخش خصوصی اجازه می‌دهد تا در حیطه‌ی خدمات جنبی فعالیت کند؛ درحالی‌که کنترل کلی بر عملیات اصلی و استراتژیک در دست دولت باقی می‌ماند. به‌این‌ترتیب، می‌توان انتظار داشت که این رویکرد به توسعه‌ی کارایی و بهره‌وری در صنعت نفت و گاز کمک نماید؛ درحالی‌که نظارت و مدیریت دولتی بر فعالیت‌های کلیدی همچنان پابرجا خواهد بود.
۲- رویکرد مبتنی‌بر قانون جذب و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی
قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی که با مخالفت شورای نگهبان و در تاریخ ۱۳۸۱/۳/۴ به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید، رویکردی هم‌سو با قانون اساسی دارد. این قانون به‌منظور جذب سرمایه‌گذاری‌های خارجی به کشور و توسعه‌ی اقتصادی از طریق مشارکت‌های بین‌المللی وضع شده است.
به‌موجب ماده ۳ این قانون، دو روش برای سرمایه‌گذاری خارجی قابل پذیرش مقرر گردیده است. روش اول، سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در زمینه‌هایی است که فعالیت بخش خصوصی آن مجاز است؛ این روش به سرمایه‌گذاران خارجی اجازه می‌دهد که به‌طور مستقیم در پروژه‌ها و فعالیت‌های اقتصادی ایران سرمایه‌گذاری کنند و از مزایای این سرمایه‌گذاری بهره‌مند شوند.
روش دوم، سرمایه‌گذاری در چهارچوب ترتیبات قراردادی است که شامل قراردادهای مشارکت مدنی، بیع متقابل (Buy back) و ساخت، بهره‌برداری و واگذاری (BOT) می‌شود. در این نوع سرمایه‌گذاری، برگشت سرمایه و صنایع حاصله صرفا از عملکرد اقتصادی طرح مورد سرمایه‌گذاری ناشی می‌شود و نباید متکی‌به تضمین دولت، بانک‌ها یا شرکت‌های دولتی باشد. این قید به‌منظور کاهش وابستگی سرمایه‌گذاری‌ها به حمایت‌های دولتی و افزایش اتکا به کارایی و سودآوری پروژه‌ها در نظر گرفته شده است.
این رویکرد نه‌تنها به‌دنبال جذب سرمایه‌های خارجی و ایجاد فرصت‌های اقتصادی جدید در کشور است، بلکه با تاکید بر عدم وابستگی به تضمین‌های دولتی، به‌دنبال ارتقای شفافیت و کارایی در فعالیت‌های اقتصادی و جذب سرمایه‌گذاران است؛ ازاین‌رو، تصویب این قانون می‌تواند به‌عنوان یک گام مثبت در جهت بهبود فضای کسب‌وکار و ارتقاء همکاری‌های بین‌المللی در حوزه‌ی سرمایه‌گذاری تلقی شود.
در روش سرمایه‌گذاری مستقیم، عملا دو ویژگی به‌موجب بند ب ماده ۴ آیین‌نامه اجرایی قانون فوق‌الذکر منصوص شده است. نخست، مجاز بودن سرمایه‌گذاری برای بخش خصوصی و دوم، عدم وجود محدودیت برای درصد مشارکت سرمایه‌گذاری خارجی.
شرط اول، عملا با ماده ۲ قانون نحوه اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی که فعالیت‌های اقتصادی و بخش‌های مجاز در آن را تعریف کرده است، تاویل و تکمیل می‌گردد؛ به‌این‌ترتیب، عملا امکان سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در معادن نفت و گاز وجود ندارد. به‌عبارتی، این ماده به‌طور صریح فعالیت‌های بخش خصوصی را در حوزه‌های خاصی محدود می‌کند و در واقع، قابلیت سرمایه‌گذاری در بخش بالادستی نفت و گاز را برای بخش خصوصی سلب می‌کند.
درخصوص امکان استفاده از ترتیبات قراردادی که شامل روش‌های مشارکتی، بیع متقابل و بی‌اوتی است، باید توجه داشت که در بخش‌هایی از عملیات بالادستی نفت که ناظر بر مخازن است، رویه‌ی قوانین دائمی به‌استناد بند ج ماده ۳ قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی دلالت بر صلاحیت انحصاری دولت برای سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت خواهد داشت. این به معنای آن است که بخش خصوصی در این حوزه‌ها نیز با محدودیت‌های درخور توجهی مواجه خواهد بود.
بنابراین، به‌نظر می‌رسد که اصل بر ممنوعیت فعالیت بخش خصوصی در عملیات بالادستی نفت است. این رویکرد به‌نوعی موجب می‌شود که بخش دولتی همواره کنترل و مدیریت بر منابع حیاتی نفت و گاز را در اختیار داشته باشد و بخش خصوصی به‌عنوان یک عامل مکمل در این حوزه کمتر مورد توجه قرار گیرد. در نتیجه، این وضعیت ممکن است به کاهش توانایی جذب سرمایه‌گذاری خارجی و در نهایت به کندی توسعه و پیشرفت صنعت نفت و گاز کشور منجر شود.
۳- رویکرد مبتنی‌بر قوانین مختص بخش نفت
قانون نفت که مطابق با تعریف قانونی شامل نفت، گاز طبیعی، ماسه‌های آغشته به نفت، مایعات گازی و قیر طبیعی است، حاکم بر بخش مذکور است. نص ماده ۶ قانون مذکور که در اصلاحات قانونی نفت مصون از ایراد و اصلاح مانده است، به‌وضوح بیان می‌دارد: «کلیه‌ی سرمایه‌گذاری‌ها بر اساس بودجه واحدهای عملیات، از طریق وزارت نفت پیشنهاد و پس از تصویب مجمع‌عمومی در بودجه‌ی کل کشور درج می‌شود. سرمایه‌گذاری خارجی در این عملیات به‌هیچ‌وجه مجاز نخواهد بود.»
این ماده به‌صراحت بر مجاز نبودن سرمایه‌گذاری خارجی در عملیات نفت تاکید می‌کند و از این طریق، محدودیت‌های شدیدی برای ورود سرمایه‌گذاران خارجی به صنعت نفت و گاز کشور را ایجاد می‌نماید. این رویکرد در واقع تداوم سیاست‌های ملی‌سازی و حفظ مالکیت دولت بر منابع طبیعی کشور را نشان می‌دهد.
در این راستا، دولت نه‌تنها بر سرمایه‌گذاری‌های داخلی کنترل دارد، بلکه به‌دلیل نگرانی‌های تاریخی از نفوذ بیگانگان در صنعت نفت، تمامی برنامه‌های سرمایه‌گذاری را تحت نظارت و کنترل مستقیم خود قرار داده است. این رویکرد، مانع از رقابت آزاد و بهره‌برداری بهینه از منابع غنی نفت و گاز کشور می‌شود و می‌تواند بر رشد و توسعه صنعت تاثیر منفی بگذارد.
عملیات نفتی که در اصلاحات سال ۱۳۹۰ به عملیات بالادستی و پایین‌دستی تقسیم گردیده است، در نص ماده ۶ قانون نفت ۱۳۶۶ به‌طور عام بکار رفته و می‌توان چنین برداشت نمود که سرمایه‌گذاری خارجی در عملیات بالادستی و پایین‌دستی نفت ممنوع بوده و تنها روش مجاز، استفاده از منابع مالی دولتی است که از طریق اختصاص بودجه‌ی سنواتی ممکن خواهد بود؛ این در حالی است که به‌موجب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب ۸ بهمن ۱۳۸۶، عملا به‌جز معادن نفت و گاز که جزو بخش صددرصد دولتی تلقی می‌گردند، سایر صنایع وابسته به نفت مانند صنایع پالایشگاهی، خطوط لوله و مخابرات، تجهیزات انتقال نفت و گاز و صنایع پتروشیمی جزو صنایع بزرگ موضوع اصل ۴۴ قانون اساسی و از مصادیق بند ب ماده ۳ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قرار گرفته‌اند.
اولا به استناد بند مذکور، مجموع ارزش سهام بخش دولتی به ۲۰ درصد تقلیل یافته و ثانیاً به استناد بند ب ماده ۴ همان قانون، «سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیت‌های گروه دو ماده ۲ این قانون برای بخش‌های خصوصی، تعاونی و موسسات عمومی غیر دولتی مجاز است.» لذا در مقام اجرا، بین مقررات قانون مذکور تعارض ایجاد خواهد شد؛ چراکه بخش‌های مهمی از عملیات نفتی که به‌موجب ماده ۶ قانون نفت ۱۳۶۶، سرمایه‌گذاری خارجی در آنها ممنوع بوده و روش سرمایه‌گذاری در آنها صرفا تزریق بودجه‌ی دولتی بوده است، به بخش غیر دولتی واگذار گردیده و هم سرمایه‌گذاری داخلی و هم سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در آنها مجاز است.
بنابراین، بجز معادن یا به‌عبارتی مخازن نفت و گاز، سایر بخش‌های عملیات نفت را که مفهوما ممکن است از مصادیق صنایع بزرگ تلقی گردند، در اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در دایره‌ی مجاز سرمایه‌گذاری خارجی و البته داخلی قرار می‌دهند. این مسئله می‌تواند به تعارض‌های قانونی و اجرایی منجر شود و نیاز به روشن‌سازی و اصلاحات قانونی برای ایجاد هماهنگی بین قوانین موجود در این حوزه را نمایان سازد.
اگرچه نص ماده ۶ قانون نفت ۱۳۶۶ در اصلاحات سال ۱۳۹۰ مصون از تغییر ماند، در سال ۱۳۷۹ به‌موجب قانون اجازه به شرکت ملی نفت ایران جهت اجرای طرح‌های اکتشاف، توسعه و بهره‌برداری از میدان‌های نفت و گاز دریای خزر به شرکت ملی نفت ایران، مجوز قانونی جهت انعقاد «قراردادهای لازم به شرکت‌های داخلی و خارجی» و حتی دولت‌های خارجی داده شده است که البته قرارداد با دولت‌های خارجی باید حسب مورد به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. عبارت «قراردادهای لازم» در کنار مشروط به مندرج در ماده واحده‌ی مذکور یعنی بازپرداخت کلیه‌ی هزینه‌های قرارداد از محل عواید حاصل از اجرای طرح‌ها و نیز لزوم تصویب توجیه فنی، اقتصادی و مالی طرح‌ها در شورای اقتصاد، مفید این معناست که امکان انعقاد قراردادهای سرمایه‌گذاری با شرکت‌های داخلی، خارجی و دولت‌های خارجی در حوزه‌ی نفت و گاز دریای خزر وجود خواهد داشت و عملا مصداق اجرایی ماده ۶ قانون نفت با چندین مخصص قانونی منفصل مواجه شده است. در واقع حوزه‌ی اجرایی ماده ۶ قانون، عملا معادن نفت و گاز به‌جز صنایع نفتی دریای خزر است و در سایر بخش‌های عملیات نفتی جذب سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی ممکن و میسر است.
در سال ۱۳۹۱، قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. به‌موجب بند ت ماده ۳ این قانون، وزارت نفت دارای وظایف و اختیارات خاصی در زمینه‌ی سرمایه‌گذاری و تامین منابع مالی برای صنعت نفت، گاز، پتروشیمی و پالایش است. این وظایف عبارت‌اند از:
۱. تایید طرح‌های توسعه‌ای و سرمایه‌گذاری در صنعت نفت، گاز، پتروشیمی و پالایشی به‌منظور تکمیل زنجیره‌ی تولید و ایجاد ارزش افزوده‌ی بیشتر؛
۲. ایجاد سازوکار موثر برای جذب منابع مالی مورد نیاز داخلی و خارجی به‌منظور اجرای طرح‌های توسعه‌ای و حفظ و نگهداشت توان تولید با رعایت قوانین و مقررات؛
۳. جذب و هدایت سرمایه‌های داخلی و خارجی به‌منظور توسعه‌ی میادین هیدروکربوری، با اولویت میادین مشترک، از طریق طراحی الگوهای جدید قراردادی، ازجمله مشارکت با سرمایه‌گذاران و پیمانکاران داخلی و خارجی، بدون انتقال مالکیت نفت و گاز موجود در مخازن و با رعایت موازین تولید صیانت شده.
این نکته درخور توجه است که وجود چنین حجم زیادی از قوانین و مقررات، خود می‌تواند منجر به بروز تعارضاتی در نظام قانون‌گذاری ایران گردد. این پرسش مطرح می‌شود که آیا این مقرره‌ی قانونی به‌منزله‌ی جواز وزارت نفت برای جذب سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی در تمامی بخش‌های عملیات نفتی تلقی می‌شود؟
به موجب ماده ۱ و ماده ۲ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت، قانون‌گذار به قوانین پیشین، ازجمله قانون اصلاح قانون نفت در سال ۱۳۹۰ و همچنین به تعاریف قانونی و عملیات‌های بالادستی و پایین‌دستی صنعت نفت، گاز، پتروشیمی و پالایش توجه داشته است. لازم به ذکر است که این قانون نسبت به قوانین مذکور جدیدتر بوده و به همین دلیل، به‌عنوان قانون معارض لاحق به حساب می‌آید. در مجامع نفتی، تصویب این بند به‌منزله‌ی پایانی بر مباحث مربوط به سرمایه‌گذاری خارجی است.
بااین‌حال، در شرایط فعلی که شرایط عمومی قراردادهای نفتی هنوز به تصویب هیئت وزیران نرسیده است، نمی‌توان برداشت متقنی از این قانون داشت. در واقع، نمی‌توان به‌وضوح در رابطه با تعارض عملی این قانون با قانون نفت و سایر قوانین و مقررات پیش‌گفته اظهارنظر کرد؛ به همین دلیل، ممکن است برخی حقوقدانان بیان کنند که قوانین و مقررات ایران فاقد شفافیت لازم‌اند و به‌خصوص در حوزه‌ی سرمایه‌گذاری خارجی، بیشتر بر منع تاکید دارند.
عبارت صدر ماده ۳ قانون مذکور که به بیان وظایف و اختیارات وزارت نفت می‌پردازد، مشخص نمی‌کند که آیا این ماده در تلاش است مجوز قانونی به وزارت نفت اعطا کند یا تنها در مقام بیان وظایف و اختیاراتی است که وزارت نفت درصورت داشتن مجوز قانونی می‌تواند از آنها بهره‌برداری کند.
در حقیقت، نمی‌توان به‌وضوح و با توجه به مقام بیان قانون‌گذار، جواز جذب سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی در تمامی بخش‌های مشخص‌شده را از متن مذکور استنباط کرد؛ این در حالی است که در اوصاف موجود، تکلیف قوانین و مقررات متعدد مغایر به‌روشنی مشخص نشده است. به عبارت دیگر، تفسیر قانون مذکور بر اساس مفاد ماده ۱ که در مقام تبیین جایگاه وزارت نفت قرار دارد و همچنین ماده ۱۵ که به قوانین مغایر اشاره می‌کند، ازجمله لایحه قانونی تاسیس وزارت نفت در سال ۱۳۵۸ و متمم آن در سال ۱۳۵۹، صرفا این نظر را القا می‌کند که قانون درحال تبیین اختیاراتی است که وزارت نفت درصورت تجویز قوانین مرتبط دیگر می‌تواند از آنها استفاده کند، نه اینکه این قانون به معنای مجوزی برای اعمال اختیارات جدید باشد.
بنابراین، باید توجه داشت که شفافیت و دقت در قوانین و مقررات به‌ویژه در حوزه حساس نفت و انرژی، از اهمیت بالایی برخوردار است. فقدان شفافیت می‌تواند منجر به سوء تفاهم‌ها و عدم اعتماد سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی گردد. لذا ضرورت دارد که به منظور جلوگیری از تعارضات و ابهامات قانونی، تبیین واضح و روشن اختیارات وزارت نفت و شرایط جذب سرمایه‌گذاری به‌طور دقیق و جامع انجام شود.
قوانین موقت چگونه بر برنامه‌ریزی و توسعه اقتصادی و اجتماعی ایران تاثیر می‌گذارند؟
به موجب بندهای ۲، ۳ و ۴ ماده ۱ قانون برنامه و بودجه سال ۱۳۵۱، سه نوع قانون موقت در نظام حقوقی ایران شناسایی شده است. این قوانین به‌منظور تامین نیازهای خاص اقتصادی و اجتماعی کشور برای دوره‌های زمانی معین تصویب شده و پس از اتمام این دوره‌ها، فاقد اعتبار و قدرت اجرایی خواهند بود. این قوانین به سه دسته تقسیم می‌شوند:
قوانین بلندمدت: این دسته شامل برنامه‌هایی است که در آنها توسعه‌ی اقتصادی و اجتماعی کشور برای یک دوره‌ی ده‌ساله یا بیشتر پیش‌بینی می‌شود؛ این نوع برنامه‌ها به‌عنوان راهنمای اصلی برای برنامه‌ریزی مالی پنج‌ساله‌ی کشور به کار می‌روند و هدف آنها تامین چشم‌انداز بلندمدت برای رشد و پیشرفت ملی است.
قوانین میان‌مدت: این قوانین برای مدت پنج سال طراحی می‌شوند و به‌منظور پاسخگویی به نیازهای اقتصادی و اجتماعی در یک بازه‌ی زمانی مشخص، برنامه‌ریزی می‌کنند؛ این برنامه‌ها به‌نحوی تنظیم می‌شوند که قابلیت تطابق و انعطاف با تغییرات شرایط اقتصادی را داشته باشند.
قوانین سالانه: این دسته از قوانین به‌صورت سالیانه تنظیم می‌شوند و همراه با بودجه‌ی کل کشور به مجلس تقدیم می‌گردند. هدف از این قوانین، تامین نیازهای فوری و کوتاه‌مدت کشور و ایجاد زمینه‌ی مناسب برای اجرای برنامه‌های میان‌مدت و درازمدت است.
درمجموع، این ساختار قانونی به دولت کمک می‌کند تا با برنامه‌ریزی‌های دقیق و متناسب با شرایط اقتصادی و اجتماعی، به بهبود وضعیت کشور و پاسخ به چالش‌ها بپردازد.
صرف‌نظر از قوانین برنامه‌ای بلندمدت، قوانین برنامه‌ای میان‌مدت پنج‌ساله و سالانه، به‌عنوان اسناد مهم و موثر در رویکردهای موقت دستگاه‌های اجرایی، به‌ویژه در صنعت نفت، در حوزه‌های مختلف راهبردی ازجمله سرمایه‌گذاری شناخته می‌شوند؛ این قوانین به‌دلیل قابلیت تطبیق با شرایط اقتصادی و اجتماعی متغیر، نقشی اساسی در شکل‌گیری سیاست‌ها و استراتژی‌های اجرایی دارند.
نکته‌ی حائز اهمیت در این میان، توجه به تعریف قانونی موضوع بندهای ۳ و ۴ ماده ۱ قانون برنامه و بودجه است. طبق این تعاریف و با توجه به مفهوم مخالف نصوص قانون مذکور، استناد به قوانین برنامه‌ای در خارج از بازه‌ی زمانی اجرای آنها ممکن نخواهد بود. به عبارت دیگر، مجوزات قانونی این قوانین به‌هیچ‌وجه دائمی نیستند و فقط برای مدت‌زمان معین اعتبار دارند.
این رویه‌ی مستقر تا سال ۱۳۶۴ نشان‌دهنده‌ی این است که به‌جای اصلاح رویه‌ی تقنینی، از ظرفیت قوانین بودجه برای اصلاح قوانین موجود استفاده می‌شد. این امر به‌ویژه در تضاد با هدف مقنن در ماده ۲ قانون برنامه و بودجه قرار دارد که تاکید بر شفافیت و کارآمدی در فرآیند قانونی داشته است. در نتیجه، قوانین برنامه‌ای باید به‌طور دقیق و مطابق با اهداف و برنامه‌های مشخص اجرایی شوند تا بتوانند به‌طور موثر در راستای توسعه و پیشرفت کشور عمل کنند.
فقدان قانون بلندمدت چگونه بر اثرگذاری برنامه‌های میان‌مدت توسعه در ایران تاثیر می‌گذارد؟
پس از پیروزی انقلاب اسلامی ایران، پنج برنامه‌ی میان‌مدت توسعه‌ای به مرحله‌ی اجرا درآمده‌اند. اکنون بیش از ۲۵ سال از اجرای قانون برنامه‌ی اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مصوب سال ۱۳۸۶ می‌گذرد. بااین‌حال، هیچ قانون بلندمدتی که به‌وضوح اصول و اهداف حرکت قوانین پنج‌ساله‌ی توسعه‌ای را تبیین کند، به تصویب نرسیده است. به عبارت دیگر، بجز سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران برای افق ۱۴۰۴ هجری شمسی، که به‌عنوان ابلاغ سیاست‌های کلی نظام و نه یک قانون رسمی در تاریخ ۱۳۹۲/۸/۱۳ توسط مقام معظم رهبری به ریاست‌جمهوری وقت ابلاغ شده است، هیچ متن قانونی دیگری وجود ندارد که چهارچوبی برای برنامه‌های پنج‌ساله ارائه کند.
به همین دلیل، قوانین برنامه‌ی پنج‌ساله که عملا رویکرد تقنینی موقت کشور جهت توسعه به شمار می‌روند، نقش مهم و در عین حال انکارناپذیری در رفع نواقص اجرایی قوانین عادی ایفا می‌کنند. این قوانین به‌ویژه در شرایطی که اجرای قوانین عادی ممکن است با تعارض و تزاحم مواجه شود، قابلیت انعطاف‌پذیری و کارآمدی بیشتری دارند. این ویژگی زمینه‌ای موثر برای پیشرفت در حوزه‌های مختلف اقتصادی، به‌ویژه جذب سرمایه‌گذاری در صنعت نفت ایجاد کرده است.
به‌طور کلی، فقدان یک قانون بلندمدت و شفاف می‌تواند مانع از تحقق اهداف کلان توسعه‌ای کشور شود؛ ازاین‌رو، ضرورت دارد که نظام قانونی ایران به‌ویژه در زمینه‌ی برنامه‌ریزی و توسعه اقتصادی، گام‌های موثرتری برداشته و به تدوین قوانینی جامع و هماهنگ‌تر بپردازد که بتوانند به‌طور موثر در راستای تحقق اهداف کلان کشور عمل کنند.
کلام آخر در رابطه با نظام قانونی سرمایه گذاری در صنعت نفت، گاز و پتروشیمی ایران
با بررسی دقیق نظام قانونی سرمایه گذاری در صنعت نفت، گاز و پتروشیمی ایران، به این نتیجه رسیده ایم که این نظام ترکیبی از قوانین دائمی و موقت است. قوانین دائمی، چارچوب کلی و اصول حاکم بر این صنعت را مشخص می‌کنند، اما قوانین موقت نیز نقش مهمی در پاسخگویی به نیازهای خاص و ایجاد انعطاف‌پذیری در این حوزه ایفا می‌کنند. با این حال، وجود برخی ابهامات و تعارضات در قوانین موجود، سرمایه‌گذاران را با چالش‌هایی مواجه می‌کند. موسسه حقوقی لیبرالا با بهره‌گیری از دانش و تجربه وکلای متخصص خود، آماده است تا به سرمایه‌گذاران در جهت رفع این چالش‌ها و شناسایی فرصت‌های سرمایه‌گذاری در این صنعت راهنمایی‌های لازم را ارائه دهد.
منابع
